为规范政府投资建设项目工程总承包活动，根据《政府投资条例》（国务院第712号令）、《湖北省房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理实施办法》等文件精神，结合我市实际，我局起草了《襄阳市政府投资建设项目工程总承包管理实施办法》（征求意见稿）。现向社会公开征求意见，请于10月27日前将书面意见或建议反馈至市住建局。

联系人：金巍

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附件：襄阳市政府投资建设项目工程总承包管理实施办法（征求意见稿）

襄阳市住房和城乡建设局

2021年9月27日

襄阳市政府投资建设项目工程

总承包管理实施办法

（征求意见稿） 

第一章  总  则 

【立法依据】第一条  为规范政府投资建设项目工程总承包活动，促进工程设计、采购、施工等各阶段工作深度融合，提高工程建设质量和效益，依据《政府投资条例》（国务院第712号令）、《国务院办公厅关于促进建筑业持续发展的意见》（国办发〔2017〕19号）、《住房和城乡建设部关于进一步推进工程总承包发展的实施意见》（建市〔2016〕93号）、《湖北省房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理实施办法》、《襄阳市市本级政府投资项目管理实施办法》等相关规定，结合我市实际，制定本办法。

【适用范围】第二条  在襄阳市从事由政府投资建设的房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包活动，包括市属平台公司及其下属公司根据市委、市政府安排实施的公益性项目的工程总承包活动，实施对房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包（以下简称工程总承包）活动的监督管理，适用本办法。

【项目模式】第三条  本办法所称工程总承包，是指从事工程总承包的单位按照与建设单位签订的合同，对工程项目的勘察、设计、釆购、施工、试运行等实行全过程或者若干阶段承包，并对工程质量、安全、工期和造价等全面负责的工程建设组织实施方式。工程总承包的方式一般采用设计-采购-施工总承包（EPC）或设计-施工总承包（DB）模式。建设单位也可以根据项目特点和实际需要，采用项目管理总承包（PMC）等其他建管模式或总承包模式。

【基本要求】第四条  工程总承包活动应当遵循合法、公平、诚实守信的原则，合理分担风险，保证工程质量和安全，节约能源，保护生态环境，不得损害社会公共利益和他人的合法权益。

【部门分工】第五条  市住房和城乡建设局负责全市工程总承包活动的监督管理。市发改委依据固定资产投资建设管理的相关法律法规履行相应的管理职责。市公共资源交易监督管理局和招标投标交易平台建设与运营单位，依据有关法律法规履行相应的管理和服务职责。 

第二章  工程总承包项目的发包和承包 

【承包方式】第六条  建设单位应当根据项目情况和自身管理能力等，合理选择工程建设组织实施方式。建设内容明确、技术方案成熟、能够以工程项目清单描述发包的政府投资项目或国有企业投资项目应优先采用工程总承包方式，装配式建筑原则上采用工程总承包方式。

【项目审批】第七条  政府投资建设项目原则上应当在初步设计审批完成后进行工程总承包项目发包，按照国家有关规定简化报批文件和审批程序的政府投资建设项目，应当在完成投资决策审批后进行工程总承包项目发包。

采用工程总承包的项目，在工程总承包项目发包之前，建设单位应当完成前期工作，并达到相应设计深度。建设单位应当在项目范围、建设规模、建设标准、功能需求、投资限额、工程质量、进度、建设资金来源确定且初步设计（含概算）方案通过政府部门审定后，进行工程总承包项目发包。建设范围、建设规模、建设标准、功能需求和资金来源不明确等前期条件不充分的项目不宜采用工程总承包方式。

【发包方式】第八条  建设单位依法采用招标或者直接发包等方式选择工程总承包单位。工程总承包项目范围内的设计、采购或者施工中有任一项属于依法必须进行招标的项目范围且达到国家规定规模标准的，应当采用招标的方式选择工程总承包单位。

【招标文件要求】第九条  建设单位应当按照国家、湖北省、襄阳市的相关规定，结合项目的特点和需要，编制工程总承包项目招标文件，采用资格后审的项目原则上应优先采用市公共资源交易监督管理局、市住房和城乡建设局、市公共资源交易中心联合发布的《襄阳市房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包招标文件示范文本》，各行业主管部门对招标文件有具体要求的从其规定。主要包括以下内容：

（一）投标人须知；

（二）评标办法和标准；

（三）拟签订合同的主要条款；

（四）发包人要求，内容包括项目的功能要求、工程范围、工艺安排或要求、时间要求、技术要求、竣工试验、竣工验收、竣工后试验（如有）、文件要求、工程项目管理规定等；

（五）建设单位提供的资料和条件，包括发包前完成的水文、工程地质、地形等勘察资料，以及可行性研究报告、方案设计文件或者初步设计文件等；

（六）投标文件格式；

（七）要求投标人提交的其他材料。

建设单位可以在招标文件中提出对履约担保的要求，依法要求投标文件载明拟分包的内容；对于设有最高投标限价的，应当明确最高投标限价或者最高投标限价的计算方法。

鼓励工程总承包项目采用BIM技术、装配式技术、绿色建造技术等新技术、新工艺，建设单位可在招标文件中对承诺采用新技术、新工艺的投标人适当设置加分条件。

招标文件中应当明确招标人和中标人的权利和责任，主要包括且不限于：工作范围、风险划分、项目目标、奖惩条款、计量支付条款、变更程序及变更价款的确定条款、价格调整条款、索赔程序及条款、工程保险、不可抗力处理条款等。

【承包单位要求】第十条  工程总承包单位应满足以下要求：

（一）应当同时具有与工程规模相适应的工程设计资质和施工资质，或者由具有相应资质的设计单位和施工单位组成联合体；

（二）应当具有相应的项目管理体系和项目管理能力、财务和风险承担能力；

（三）应当具有不低于发包工程等级和规模的设计、施工或者工程总承包业绩。

工程总承包单位不得是工程总承包项目的代建单位、项目管理单位、监理单位、造价咨询单位、招标代理单位。设计单位和施工单位组成联合体的，应当根据项目的特点和复杂程度，合理确定牵头单位，并在联合体协议中明确联合体成员单位的责任和权利。

政府投资项目招标人公开已经完成的项目建议书、可行性研究报告、初步设计文件的，上述文件编制单位及其评估单位可以参与该工程总承包项目的投标，经依法评标、定标，成为工程总承包单位。

【项目经理要求】第十一条  工程总承包项目经理应当具备下列条件：

（一）取得相应工程建设类注册执业资格，包括注册建筑师、勘察设计注册工程师、注册建造师或者注册监理工程师等；未实施注册执业资格的，取得高级专业技术职称；

（二）担任过不低于拟建项目等级和规模的工程总承包项目经理、设计项目负责人、施工项目负责人或者项目总监理工程师；

（三）熟悉工程技术和工程总承包项目管理知识以及相关法律法规、标准规范；

（四）具有良好的职业道德，无执业信用不良记录或不良记录已修复。

工程总承包项目经理满足相应条件的，可以兼任本项目施工负责人或设计负责人，但不得同时担任其他工程项目的工程总承包项目经理或施工工程总承包项目经理（含施工总承包工程、专业承包工程）。工程总承包单位为联合体的，工程总承包项目经理应由联合体牵头单位的人员担任。

工程总承包项目实施过程中，原则上不得更换项目经理，确因特殊原因需要更换的，须征得建设单位同意，并保证继任项目经理的注册执业资格、管理经验等与合同文件约定的条件相当。

【投标时间】第十二条  建设单位应当依法确定投标人编制工程总承包项目投标文件所需要的合理时间。

【评标办法】第十三条  评标可以采用综合评估法或者法律法规允许的其他评标方法，由建设单位依法自主选择。

投标文件应当满足招标文件实质性要求，建设规模、建设标准、建设内容、投标报价等应当控制在招标人提供的可行性研究、方案设计或初步设计文件范围内。

采用综合评估法的工程总承包项目，评标办法详细评审因素包括：投标报价、初步设计方案或设计优化方案、项目管理组织方案、企业综合实力、招投标综合信用情况等。

【评标委员会】第十四条  评标委员会应当依照法律规定和项目特点，由建设单位代表、具有工程总承包项目管理经验的专家，以及从事设计、施工、造价等方面的专家组成，人数为不少于5人以上单数。

【评标报告】第十五条  评标完成后，评标委员会应当向招标人提交书面评标报告，并向招标人推荐合格的中标候选人。

【合同签订】第十六条  招标人应当与中标人签订工程总承包合同。中标人为联合体的，联合体各方应当共同与招标人签订工程总承包合同，就工程总承包项目承担连带责任。推荐使用由住房和城乡建设部、国家市场监督管理总局制定的《建设项目工程总承包合同（示范文本）》（GF-2020-0216）。

【合同价格】第十七条  政府投资的工程总承包项目应当合理确定合同价格形式。采用总价合同的，除合同约定可以调整的情形外，合同总价一般不予调整。政府投资的工程总承包项目原则上采用工程量清单计价合同。在施工图设计完成审批后（需进行施工图审查的工程还需完成施工图审查后），编制施工图预算并报市财政投资评审中心组织评审。实际合同价应按照预算评定价乘以中标下浮系数（投标报价/工程最高投标限价）确定。除招标文件或工程总承包合同约定的调价原则外，实际合同价一般不予调整。

建设单位和工程总承包单位应在合同中约定工程总承包计量规则和计价方法，包括设计费、设备购置费、建筑安装工程费、暂估价、暂列金额，以及双方约定的其他费用的含税金额和适用税率。

依法必须进行招标的项目，合同价格应当在充分竞争的基础上合理确定。

建设单位应对项目开展全过程审计监督，负责项目跟踪审计和竣工结（决）算审计。

【风险分担】第十八条  项目建设单位和总承包单位应当在招标文件或者合同中约定总承包风险的合理分担。风险分担可以参照以下因素约定：

建设单位承担的风险一般包括：

（一）建设单位提出的工期调整、重大或者较大设计变更、建设标准、施工范围或者工程规模的调整。

（二）因相关法律法规政策变化引起的合同价格的变化。

（三）主要工程材料价格与招标时基价相比，波动幅度超过合同约定幅度的部分。

（四）施工图勘察设计时发现的在可行性研究报告、方案设计或初步设计阶段难以预见的滑坡、泥石流、突泥、涌水、溶洞、采空区、有毒气体等重大地质变化，其损失与处治费用可以约定由项目建设单位承担，或者约定建设单位和总承包单位的分担比例。工程实施中出现重大地质变化的，可以约定由总承包单位承担，或者约定建设单位与总承包单位的分担比例。因总承包单位施工组织、措施不当造成的上述问题，其损失与处治费用由总承包单位承担。

（五）其他不可抗力所造成的工程费用的增加。

除建设单位承担的风险外，其他风险可以约定由总承包单位承担。鼓励建设单位和工程总承包单位运用保险手段增强防范风险能力。 

第三章  工程总承包项目实施

【项目管理】第十九条  建设单位应当依据合同加强总承包管理，督促总承包单位履行合同义务，加强工程勘察设计管理和地质勘察验收, 严格对工程质量、安全、进度、投资和环保等环节进行把关。建设单位对总承包单位在合同履行中存在过失或偏差行为，可能造成重大损失或者严重影响合同目标实现的，应当对总承包单位法人代表进行约谈，必要时可以依据合同约定，终止总承包合同，并要求总承包单位赔偿项目建设单位相应损失。

建设单位根据自身资源和能力，可以自行对工程总承包项目进行管理，也可以委托项目管理咨询服务单位对工程总承包项目进行管理。鼓励工程总承包项目推行全过程工程咨询服务。采用委托项目管理的，建设单位应依法选择项目管理单位，并以合同方式赋予相应权利。项目管理单位依照合同对工程总承包项目进行管理。

【图纸设计】第二十条  总承包单位应当按照合同约定和工程施工需要，分阶段提交设计文件，并按照审查意见进行修改完善。初步设计文件应符合经审批的可行性研究报告要求，施工图设计应当符合经审批的初步设计文件要求，满足工程质量、耐久和安全的强制性标准和相关规定，后续程序依照法律法规和相关行业主管部门规定实施。鼓励建设单位委托有资质的第三方设计单位对总承包单位提交的施工图设计进行核查，并提出优化建议。

【职责划分】第二十一条  建设单位应履行工程总承包项目的方案设计和初步设计审查、招标核准备案、施工图文件审查、施工许可、竣工验收备案等基本建设程序，也可以委托项目管理单位代办相关手续。总承包单位依据总承包合同，对施工图设计及工程质量、安全、进度负总责。负责施工图勘察设计、工程施工和缺陷责任期工程修复工作，配合建设单位完成征地拆迁、地方协调、项目审计及交竣工验收等工作。

【准备工作】第二十二条  建设单位应当向工程总承包单位提供与建设工程有关的原始资料，包括初步设计文件、片区控规、测量控制网、周边道路及各类管线资料等，原始资料应真实、准确、齐全。工程总承包项目正式开工前，建设单位应当做好与工程总承包项目实施相关的拆迁、管线转迁、三通一平等准备工作。

【监理单位】第二十三条  建设单位根据建设项目的规模、技术复杂程度等要素，依据有关规定程序选择监理单位开展工程监理工作。监理单位应当依据有关规定和合同，对总承包施工图勘察设计、工程质量、施工安全、进度、环保、计量支付和缺陷责任期工程修复等进行监理，对总承包单位编制的勘察设计计划、采购与施工的组织实施计划、施工图设计文件、专项技术方案、项目实施进度计划、质量安全保障措施、计量支付、设计变更等进行审核。监理单位不得与总承包单位存在同一个法定代表人或存在控股、管理关系。

【总承包单位要求】第二十四条  工程总承包单位应当建立与工程总承包相适应的组织机构和管理制度，形成项目设计管理、采购管理、施工管理、试运行管理以及质量管理、安全管理、工期管理、造价管理、节约能源和生态环境保护管理等工程总承包综合管理能力。

【总承包单位要求】第二十五条  总承包单位应当按照批准的施工图设计组织施工，根据工程特点和合同约定，细化设计施工组织计划，拟定设计施工进度安排、工程质量和施工安全目标、节约能源和生态环境保护措施、投资完成计划。

工程总承包单位应当设立项目管理机构，设置项目经理，按投标文件及合同约定配备相应管理人员，加强设计、采购与施工的协调，完善和优化设计，改进施工方案，实现对工程总承包项目的有效管理控制。

鼓励采用先进工程技术对工程总承包项目进行优化设计，并依法应用于工程。优化设计产生的收益应当分配给相关参与单位，具体分配方式可在工程总承包合同或补充协议中约定。鼓励具有相应资质的工程总承包单位自行实施施工图设计和施工，促进设计与施工深度融合。

【大宗材料、分包管理要求】第二十六条  工程永久使用的大宗材料、关键设备和主要构件可由建设单位依法招标采购，也可由总承包单位按规定采购。招标人在招标文件中应当明确采购责任。由总承包单位采购的，应当采取集中采购的方式，采购方案应当经建设单位同意，并接受建设单位的监督。

工程总承包的分包，可以采用直接分包方式。但以暂估价形式包含在总承包范围内的工程、货物、服务分包时，属于依法必须招标的项目范围且达到国家规定应当招标规模标准的，应当依法招标。暂估价的招标可以由建设单位或者工程总承包单位单独招标,也可以由建设单位和工程总承包单位联合招标。

【分包管理要求】第二十七条  对于依法承揽的工程总承包项目，工程总承包单位应当按照合同约定履行工程总承包义务，在其资质证书许可范围内自行实施工程项目的勘察、设计、设备采购和施工，也可以根据合同约定或者经建设单位审批同意, 将工程项目的勘察、设计、设备采购或施工分包给具有相应资质的分包单位，但不得将主体、关键性工程的设计或施工分包给其他单位。建设单位和工程总承包单位可以在合同中约定不得分包的内容。工程总承包单位不得将工程总承包项目进行转包。工程总承包项目转包的认定，参照住房和城乡建设部关于建筑工程施工发包与承包违法行为认定的相关规定执行。

【质量管理】第二十八条  建设单位不得迫使工程总承包单位以低于成本的价格竞标，不得明示或者暗示工程总承包单位违反工程建设强制性标准、降低建设工程质量，不得明示或者暗示工程总承包单位使用不合格的建筑材料、建筑构配件和设备。

工程总承包单位应当对其承包的全部建设工程质量负责，分包单位对其分包工程的质量负责，分包不免除工程总承包单位对其承包的全部建设工程所负的质量责任。

工程总承包单位、工程总承包项目经理依法承担质量终身责任。

【安全管理】第二十九条  建设单位不得对工程总承包单位提出不符合建设工程安全生产法律、法规和强制性标准规定的要求，不得明示或者暗示工程总承包单位购买、租赁、使用不符合安全施工要求的安全防护用具、机械设备、施工机具及配件、消防设施和器材。

工程总承包单位对承包范围内工程的安全生产负总责。分包单位应当服从工程总承包单位的安全生产管理，分包单位不服从管理导致生产安全事故的，由分包单位承担主要责任，分包不免除工程总承包单位的安全责任。

【计量支付】第三十条  总承包工程应当按照招标文件、合同明确的计量支付办法与程序进行计量支付。当采用工程量清单方式进行管理时，总承包单位应当依据合法有效的施工图设计文件，按照各分项工程合计总价与合同总价一致的原则，调整工程量清单，经建设单位审定后作为支付依据; 工程实施中，按照清单及合同条款约定进行计量支付；项目完成后，总承包单位应当根据实际完成情况调整最终的工程量清单，并依照合同编制竣工文件和工程结算。

【变更管理】第三十一条  总承包工程项目变更执行《襄阳市市级政府投资项目管理实施办法》（襄政发〔2021〕11号）第五章的规定。总承包工程实施过程中项目建设单位认为变更不合理的有权予以否定，确需设计变更的，设计变更有关程序遵照行业要求执行，任何设计变更不得降低初步设计批复的质量安全标准，不得降低工程质量、耐久性和安全度。

建设单位可以根据设计变更管理规定，制定鼓励总承包单位优化设计、节省投资的管理制度。

【工期管理】第三十二条  建设单位不得设置不合理工期，不得任意压缩合理工期。工程总承包单位应当依据合同对工期全面负责，对项目总进度和各阶段的进度进行控制管理，确保工程按期竣工。

【竣工验收】第三十三条  工程符合竣工验收条件的，工程总承包单位应当向建设单位提交工程竣工报告，申请工程竣工验收。建设单位应当依法组织各参建单位进行工程竣工验收，并自工程竣工验收合格之日起15日内向主管部门备案。

工程总承包单位负责组织分包单位配合建设单位完成工程竣工验收。

建设单位申请相关行政主管部门实施“统一时间、集中组织、一次验收”的工程总承包项目，执行湖北省关于建设工程联合竣工验收的有关规定。工程总承包项目包含若干个单位工程的，可以按发改部门批复的初步设计，逐个办理竣工验收和竣工结算。

【档案资料】第三十四条  建设单位应当及时收集、整理建设项目各环节的文件资料，以及工程总承包单位、监理单位等移交的工程资料，建立项目档案，并在工程竣工验收后三个月内，统一向我市城建档案馆报送一套符合规定的建设工程档案。

工程总承包单位负责总承包范围内工程实施过程中的各种工程资料的审核、签署、整理等工作，并向建设单位移交相应工程档案资料。

【工程款支付】第三十五条  总承包单位完成合同约定的全部工程，符合质量安全标准，应当支付工程款到合同价的80%，竣工结算完成后，建设单位可以支付至审定工程结算价款的95%，剩余5%为工程质量保证金。总承包单位应当按照有关规定和合同要求，负责缺陷责任期的工程修复等工作，确保项目技术状况符合规定要求，工程总承包单位不得以其与分包单位之间保修责任划分而拒绝履行保修责任。缺陷责任期满且验收合格，支付剩余的工程款。

建设单位应积极推行银行保函制度，承包人可以银行保函替代预留质量保证金。 

第四章  工程总承包项目监督管理 

【监督管理主体】第三十六条  住建、交通、水利等行业主管部门分别负责对本行政区域内工程总承包活动中各参建单位行为的监督管理。

【资质管理】第三十七条  鼓励设计单位申请取得施工资质，具有工程设计资质的企业，可以直接申请相应的建筑工程、市政公用工程施工总承包资质；鼓励施工单位申请取得设计资质，具有建筑工程、市政公用工程施工总承包资质的企业，可以直接申请相应的工程设计资质。设计、施工单位自行完成或者以联合体形式完成的工程总承包业绩，可以作为其工程业绩申报。

【安全生产许可证】第三十八条  工程总承包单位应当依法取得安全生产许可证；如工程总承包项目中有部分施工业务需要依法分包的，分包单位应当依法取得安全生产许可证（相关法律法规约定不需要申领建筑施工企业安全生产许可证的除外）。

【安全监督管理】第三十九条  工程总承包单位应当设立安全生产管理机构，配备专职安全生产管理人员。

工程总承包单位主要负责人、项目负责人和专职安全生产管理人员应当依照有关规定向省住建厅申请安全生产考核，并取得相应的安全生产考核合格证书。

县级以上人民政府住房城乡建设主管部门应当依照有关法律法规，并参照住房和城乡建设部关于建筑施工企业主要负责人、项目负责人和专职安全生产管理人员安全生产管理的有关规定，对工程总承包单位主要负责人、项目负责人和专职安全生产管理人员及工程施工业务分包单位相关人员持证上岗情况进行监督检查。

【施工图审查】第四十条  工程总承包项目按照法律法规规定应当进行施工图设计文件审查的，可以根据项目实际情况，按规定分阶段审查施工图设计文件。

【信用管理】第四十一条  各监管部门应当加强工程总承包项目的信用管理工作，及时收集本行政区域内工程总承包项目、各参建单位、项目管理人员信用信息，按照相关规定记录并报送至市招标投标信用综合评价信息系统，同时通过省级建筑市场监管一体化平台报送至全国建筑市场监管公共服务平台。

【质量监督】第四十二条  工程总承包项目的工程质量安全监督手续、施工许可证、竣工验收备案登记表、建筑物永久性标牌、质量终身责任信息表等相关许可和备案表格，以及需要工程总承包单位签署意见的相关工程管理技术文件，应当增加“工程总承包单位”和“工程总承包项目经理”等栏目。

【行业监督】第四十三条  各相关行业组织应当加强工程总承包单位行业自律，发布行业公约，促进公平竞争，引导行业健康发展。

【违法处罚】第四十四条  工程总承包活动中，有违反《中华人民共和国建筑法》《中华人民共和国招标投标法》《建设工程勘察设计管理条例》《建设工程质量管理条例》《建设工程安全生产管理条例》等法律法规的，按照相应规定对工程总承包单位和相关责任人员依法予以处罚。构成犯罪的，依法追究其刑事责任。 

第五章  附  则 

第四十五条  执行本办法的工程总承包项目还应当执行《襄阳市市级政府投资项目管理实施办法》。

第四十六条  本办法自印发之日起施行，有效期五年。